原标题:告别“大蛋糕”城市发展，开启“存量更新”模式

告别“大蛋糕”城市发展，开启“存量更新”模式

城市更新的三大瓶颈亟待解决。专家建议将其升级为国家战略

记者宋贞元姚智勇

在城市发展过程中，无限制向外围扩张、大规模拆迁建设的“铺大饼”模式备受诟病。随着中国城市化率和服务业占GDP的比重超过50%，城市发展开始从增量扩张转向存量更新，“摊大饼”模式逐渐成为过去式。以现有资源开发为重点的城市“有机更新”已成为新时期城市发展的主流。

目前，中国越来越多的城市开始加大政策支持力度，促进城市更新，但仍存在资金短缺、政策标准缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈。

城市发展的“存量”模式开启

到目前为止，北京、上海、广州、天津都加快了城市存量资源的改造。

京盐荣源，位于北京西直门交通枢纽附近，曾是中盐集团的盐仓。随着经济的发展和城市功能的不断升级，位于北京核心区，占地近10亩的储盐仓库已经不能满足城市发展的需要。作为仓储场所，吸引了大量的交通和物流，对西直门周边的交通有很大的干扰。作为企业的固定资产，其运营效率越来越低。

针对这种情况，中盐集团对位于北京市西城区、丰台区、通州区的井研荣源等7家类似资产进行了整体改造和改造。井研荣源主仓整体框架结构保留，并在此基础上进行改造和结构加固，总办公面积6000平方米。旧仓库变成了环境优雅的办公大院。旧仓库的红墙砖透露出一种后工业的感觉，与整体科技风格设计相得益彰。

“相对于高层建筑中的写字楼，这样的环境尤其受到高科技和文化创意企业的青睐。”京燕荣源负责人刘鑫说，目前已经租出6000平米的办公空间，都是高科技企业。

针对旧城改造等相关问题，中华全国工商联房地产商会旧城改造分会近日在全国30多个城市进行了专项调查。据相关研究报告显示，“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得了初步成效。2019年，常住人口城市化率达到60.6%，第三产业增加值占GDP的53.9%。这两个关键数据表明，中国的城市发展已经从增量扩张转向存量更新。

中华全国工商联房地产商会城市更新分会会长柴志坤表示，由于第三产业增加值超过第二产业，以往的“摊大饼”模式已不能适应城市发展的新要求。它不仅过度占用农村土地，减少单位基础设施服务人口，增加地方政府债务负担，而且大大削弱了城市的集聚效益，导致城市地区大量低效的土地资源，影响经济产出效率。

据了解，在包括北京在内的一些城市，空写字楼、仓库等建筑大量存在。据北京朱富集团董事长董佑介绍，目前，北京市门头沟区、石景山区、通州区空房产面积超过1000万平方米。

行业分析师认为，由于新增供应量大，市场需求不足，北京许多工业园区的空入住率不断上升。预计到2020年底，北京成熟工业园区的成交量将超过1500万平方米，空入住率将超过30%。

\”城市化建设中存在一对突出矛盾，值得高度重视.\”中国人民大学国家发展与战略研究所高级研究员秦红表示，从1978年到2018年，中国城市人口增加了3.8倍，但同期城市建成区面积增加了7.4倍，从7000平方公里增加到5.85万平方公里，是人口增长的两倍。

据报道，中国的城市化率超过60%，其中20个城市的城市化率超过80%，40个城市的城市化率超过70%。一些城市已经处于人口流失状态，但仍在进行扩张性发展。这对未来的发展是有害的，新的增长必须通过挖掘城市内部的潜力，提高城市的效率来实现。

以成都为例，城市扩张中的基础设施建设成本已经越来越难以承受。近年来，成都已考虑基本停止对外扩张，转而在市中心推进“有机更新”，如将一些旧批发市场改造成办公和商业设施。

它将煽动10万亿元的投资规模

据中华全国工商联相关课题组称，中国目前的旧城改造战略可以提升投资规模10万亿元。

首先，城市更新会加速新旧动能的转化。随着新经济的快速发展和城市转型升级的加快，一些城市的传统商业设施和老厂产能过剩。对此，中华全国工商联房地产商会旧城改造分会秘书长夏自清表示，启动旧城改造战略，可以通过模式创新、政策调整、创造新需求，高效利用城市土地资源，释放“过剩”产能，促进城市转型发展。据报道，广东省近年来通过“老镇、老厂、老村”改造，节约土地20.4万亩，土地节约率42.4%。单位建设用地产量从2008年的13.7万元/亩增加到30多万元，增速超过125%。

其次，城市更新也能有效扩大内需。根据住房和城乡建设部的统计，中国有近16万个旧住宅区，涉及4200多万居民，建筑面积约40亿平方米。按照目前每平方米投资1000元的标准，我国旧住宅区改造总投资可达4万亿元。未来两三年城中村改造投资规模预计达到1.8万亿元。老商业物业占地约170亿平方米，即使按每年装修1%计算，每年的投资规模也在万亿左右。其中，仅北京、上海、深圳等地的旧住宅区综合改造、旧工业区改造、商业地产改造的投资规模每年就超过2000亿元。

旧城改造中的老工业区改造、商业地产改造等项目，由于投资收益较好，可以有效吸引社会投资。据报道，2008年以来，广东省共投入改造资金1.66万亿元，其中社会投入约占86%。与此同时，各地城市更新形成的新的工业、商业和住宅、生态集群成为引领当地经济高质量发展的热点。

第三，城市更新是一个城市区域重新规划和环境重新升级的过程。清华大学建筑学院教授边兰春说，中国有大量的旧城市社区，涉及数亿居民。存在原设计标准低、维护不足、市政设施损坏严重、公共服务和配套设施缺乏等普遍问题，难以满足人民改善生活的需求。城市更新可以有效解决城市发展不平衡的问题，提高居民的获取感，促进城市的可持续发展。

三个瓶颈亟待解决

目前，我国城市更新仍处于初级阶段，存在资金短缺、政策法规缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈。

资金短缺是城市更新过程中最突出的问题。北京朱富集团参与了全国许多城市数以千计的旧住宅改造项目。“今年，中国计划投资7000亿至1万亿元改造39000个旧城市社区。其中，中央计划投资543亿元，其余需要鼓励消费者和企业承担，资金压力相当大。”董游表示，实施旧城改造战略投入巨大，如何创新投融资体制是关键。

在城市更新项目中，“拆迁改造”和“有机更新”项目因其较好的投资回报而能有效吸引社会投资。但对于“综合改造”项目，由于旧住宅改造项目多为民生项目，盘活闲置资产的运营收入相对较低，远远不足以弥补改造投资，难以吸引社会资本深度参与。加上财政投入有限，资金短缺成为制约旧住宅区改造的瓶颈。

对此，北京房山新城投资公司副总经理雷爱贤表示，广东省通过改造旧城镇、旧工厂、旧村庄等方式，做好了全国城市更新工作。在实际推进中，“三旧”旧村旧厂改造取得了显著成效，而旧镇改造一直困难而无效。主要原因是旧村旧厂改造可以使多个主体受益，吸引众多社会资本参与。然而，由于产权多元化、资金短缺、政策缺失等瓶颈，老城区旧住宅区改造难以取得进展。

城市更新是城市治理现代化的新课题。从各地的旧城改造实践来看，政策法规缺失等瓶颈也很突出。

目前国内顶级的法律法规，如城市建设项目的法律、政策、规划、标准等，都是针对新建建筑，对于城市更新改造没有明确的规定。“一些顶层的制度和规定，包括土地管理法、房地产管理法、担保法、合同法等。，仍然非常缺乏翻新项目和存量土地开发。”雷爱贤说。

同时，实际操作中各种规格严重缺乏。参与北京等地旧城改造项目投资和改造的高河资本合伙人陶敏坦言，大部分的旧城改造项目，比如老厂改造，都需要改变建筑物的用途，面积也会随之改变，需要办理相关部门的审批手续或文件。但实际上并没有这样的政府审批部门，往往只有“会议纪要”或者地方政府的行政命令。“由于没有明确的政策和法律保障，直接影响了部分更新项目资产的交易和证券化，也增加了相关企业的运营风险，为权力寻租提供空

城市更新的技术标准也严重滞后。董友、雷爱贤等创业者反映，旧楼改造没有明确的技术标准。如果按照新建筑的标准，很多装修都不会进行，因为很难达到标准。比如新建建筑要求达到8级抗震标准，大部分改造工程是不可能实现的。“目前很多城市不知道改造项目要执行什么标准，包括设计单位和图纸审查单位。唯一的办法就是开个专家会议，用专家意见定调子，而不是靠制度和标准。”

除了资金、政策和法规，另一个突出的瓶颈是一些旧城改造项目中普遍存在的面子工程和形象工程。按照今年的旧城区社区改造标准，每平方米成本在1000元左右。“但事实上，一些城市的旧社区改造甚至没有投入每平方米30元。”东友说，有些旧住宅改造项目只是刷了立面，离装电梯、改善环境的要求还很远，有的只是做了几个样板工程。

据报道，许多城市在城市更新过程中被拆除和建设，导致城市历史文化风貌不仅没有得到保护和修复，反而受到不同程度的破坏。

应加强顶层设计

相关专家建议继续改革创新，加强顶层设计，解决城市更新过程中的问题。

解决资金短缺问题，要创新市场机制，形成整体包装、项目统筹、胖瘦匹配的营销模式，激发社会资本参与的积极性。同时，政府要灵活运用财政金融手段，不断创新投融资体制和工具。

比如推动国家政策性银行向地方政府提供20年以上的低息长期贷款。社会资本通过“增加房地产价值，盘活现有资源，增加产权资产”的手段实现市场运作，获得资金的自我平衡；研究制定专项财政激励政策，进一步明确纯政策、准政策和市场的内容，构建利益识别、协调和分配机制，激发各地的主动性和创造性。

秦红建议将旧城改造财政政策与房地产开发财政政策分开进行专项管理；引导和鼓励保险和金融机构进入城市更新领域；设立政府市区重建母公司基金和公开发售及私募行业基金；将公募REITs试点扩大到城市“有机更新”和“综合改善”项目。

鉴于政策法规的缺失，建议成立国家层面的旧城改造领导小组，指定相关部委牵头，统筹管理地方层面的旧城改造，建立以更新规划为重点的空管理体系和以行政审批为重点的流程监管体系。逐步完善旧城改造法律法规体系，梳理滞后的政策法规，尽快建立全要素管理和技术规范体系。比如上海就出台了规定，一些旧城改造项目，只要改造标准高于旧标准，改造后就可以通过验收。同时，在城市更新项目中，建议创新应促进政策规划的兼容性，商业服务用地和商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换为商业服务用地或商业办公用地。

针对形象工程的问题，柴志坤、秦宏等专家建议，首先要建立旧城改造负面清单制度，对旧城改造过程中凸显的一些问题，要用负面清单加以约束，坚决消除。对于负面清单之外的内容，可以进一步发布以更新市场较大的城市空。二是探索旧城改造的逆向机制，督促低效资产使用者积极实施旧城改造。根据土地利用规模、每亩平均产值、单位能耗、污染强度等指标，对土地利用效率进行分级和分级，在能耗、电耗、耗水、排污权等方面实行差异化配置，迫使低效资产的使用者主动实施改造或退出。

卞兰春说，实施城市更新战略将有助于打破一个拥有数千座城市的城市形象。在充分考虑旧城原有空结构、社会网络和衰退原因的基础上，因地制宜地采用改造、巩固、维护等多种更新模式和手段，保护、延续和发展城市传统历史风貌。

专家认为，在破解瓶颈的同时，有必要从更高的层面理解城市更新的重要性。目前，中央政府和地方政府对城市更新的政策法规不同，存在区域不平衡、不系统、碎片化等问题。从国内外发展情况来看，城市更新应从顶层设计升级为国家战略。

专家建议，国家应建立由城市更新专项规划和年度计划组成的城市更新目标传递机制，支持地方政府加强城市更新与人口发展规划、土地总体规划空、控制性详细规划、城市设计和特殊工业规划之间的充分联系。

同时，建议将城市更新战略纳入国家“十四五”计划，为城市更新政策和规划的制定提供前瞻性、整体性和系统性的指导。城市化率在60%左右的省份或城市，要在“十四五”规划中制定城市更新专项规划，明确城市更新的总体目标、发展方向和实施策略，设定相应的城市更新指标，建立城市更新推进机制，加快新型城镇化建设。