原标题:建筑垃圾管理不需要特别立法

专家认为，中国建筑垃圾产量越来越大，但资源利用率不高

建筑垃圾管理不需要特别立法

与巨大的建筑垃圾相比，目前我国建筑垃圾资源利用率不高

目前，地方关于建筑垃圾管理的法律法规主要侧重于建筑垃圾产生全过程的管理和处罚以及制造商的责任。然而，建筑垃圾的资源化利用主要以政策为导向，缺乏相应的法律规定

出台支持建筑垃圾资源化技术和培育建筑垃圾资源化企业的扶持政策，加大对资源化企业产品销售和土地使用保障的支持力度

近日，湖南省长沙市长沙县行政执法局查处了四起随意倾倒建筑垃圾影响市容的案件。这件事引起了公众的关注。

《城市建筑垃圾管理条例》第十五条规定:“任何单位和个人不得随意倾倒、抛掷、堆放建筑垃圾。”

建筑垃圾是指个人、建设单位或者施工单位在铺设、建造或者拆除各种建筑物、构筑物过程中留下的弃土、废料、渣土、残泥等废弃物。

随着我国城市改造和城市化步伐的加快，每年产生数千万吨甚至上亿吨的建筑垃圾。如何回收建筑垃圾已成为城乡发展的难题。

根据中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与回收工作委员会的统计，从2010年至今，全国10个省市、167个地区出台了建筑垃圾管理政策，但在已出台的相关政策中，规定建筑垃圾回收的不到20%来自省级，只有22%来自地区级。

接受《法治日报》记者采访的专家认为，建筑垃圾回收利用是一项系统工程，涉及生产、运输、处理、再利用等多个方面，需要建设、城管、市容、环保、工业和信息化等多个行政管理部门与国家发改委的配合和有效联动。目前，地方关于建筑垃圾管理的法律法规主要侧重于建筑垃圾产生全过程的管理和处罚以及制造商的责任，但对于建筑垃圾的资源化利用，主要以政策为导向，缺乏相应的法律规定。因此，国家应完善建筑垃圾资源化的专门立法，延伸建筑垃圾资源化的产业链。

减少违章建筑产生的垃圾源迫在眉睫

据《法制日报》记者介绍，目前我国建筑垃圾在运输、填埋、露天堆放过程中，存在建筑垃圾不规则排放、建筑垃圾堆积等风险。，大量建筑垃圾没有得到良性利用。建筑垃圾的填埋、分散和堆放在占用土地资源的同时，很容易造成空气体、土壤和水的污染。

今年9月，陕西省咸阳市城管局公布了今年第二季度综合执法支队的行政处罚信息。许多企业因发现建筑垃圾、建筑垃圾运输违规和建筑垃圾遗留而受到处罚。

今年7月，江苏省苏州市吴江区丽丽镇9家运输企业因未经批准在深夜非法转移建筑垃圾，分别被给予警告和罚款，共罚款27万元。

在经济快速发展的时期，城市和农村每天都有大量的建筑被拆除，包括房屋、工厂和各种基础设施。其中，有一些违法建筑已经被拆除。

今年3月，山东省青岛市黄岛区委宣传部发布通报，对新区韩坜楼项目涉及生态岸线破坏的41栋建筑进行整治，以恢复海岸带的自然生态功能和生态岸线的公共属性。

今年4月，河南省信阳市商城县五河乡强制拆除违章别墅。此前，五河镇某村组年玉山自然保护区核心区内占地4000多平方米、价值近千万元的违法建筑，均被五河镇政府三委办、公安局、国土资源局、住建局、林业局、森林公安局等相关职能部门在一天内全部拆除。

北京市人大常委会立法顾问胡公群认为，现实中存在很多违法建筑，明显违反了《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规，未取得《建设工程规划许可证》。但一些监管部门并没有从源头上封杀建设，而是习惯了事后拆迁。因此，相关部门应加强行政执法队伍建设，从施工源头减少建筑垃圾的产生，实现减少浪费，防止乱作为和不作为，减少资源破坏和人力物力浪费。

建筑垃圾产量惊人，资源利用率不高

今年5月，住房和城乡建设部工程质量安全监管司和城建司负责人在接受媒体采访时表示，据相关行业协会估计，我国近年来城市建筑垃圾年产量超过20亿吨，约为生活垃圾产量的10倍，约占城市固体废物总量的40%。建筑垃圾已经成为中国城市单一物种排放的最大、最集中的固体废物。

据前瞻产业研究院发布的《中国建筑垃圾处理行业发展前景及投资战略规划分析报告》显示，每1万平方米的建筑在建设过程中会产生500-600吨建筑垃圾，而拆除1万平方米的旧建筑会产生7000-1.2万吨建筑垃圾。中国建筑垃圾的数量占城市垃圾总量的30%以上。据保守估计，未来10年，中国平均每年将产生超过15亿吨的建筑垃圾。建筑垃圾2020年达到26亿吨，2030年达到73亿吨。

与巨大的建筑垃圾量相比，目前我国建筑垃圾资源利用率不高。

根据《中国建筑垃圾处理行业发展前景及投资战略规划分析报告》，目前中国年处理建筑垃圾能力在100万吨以上的生产线只有70条左右，资源利用总量不到1亿吨的小型处置企业有数百家，建筑垃圾整体回收率不到10%，远低于欧美的90%和日韩的95%。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、教授高丽虹认为，我国建筑垃圾资源利用率不高，主要原因有以下三点:

首先，缺乏有效的指导。大多数城市对建筑垃圾的资源化利用不够重视，建筑垃圾管理的重点仍停留在控制建筑垃圾产量的阶段。

第二，相关政策法规缺失。我国现行的循环经济促进法、市容环境卫生管理条例和城市建筑垃圾管理条例主要关注建筑垃圾造成的环境污染及其对市容的影响，但不涉及建筑垃圾的回收利用。

第三，缺乏统一规划。地方政府对建筑垃圾的监管在于住房和城市建设系统、市政市容和城市管理的多头管理。同时，建筑垃圾的回收利用没有纳入政府公共建筑材料清单，相关补贴难以到位，影响了建筑垃圾处置企业的生产积极性。

也有业内人士认为，一方面，建筑工程中的设计、施工、拆除工程多采用传统的粗放式生产方式，直接造成大量建筑固体废弃物。与国外发达国家相比，我国建筑垃圾资源利用率低，建筑垃圾的处理和处置仍处于简化和无序的初级状态；另一方面，对于各类建筑垃圾，没有实行分类回收、有组织消费和资源化管理，各级政府监管部门也没有规定建筑固体垃圾生产者的强制回收义务。

鼓励和支持回收利用的政策法规相继出台

\”垃圾不是无用的，而是一种错位的资源.\”研究表明，每生产1亿吨建筑垃圾，可生产243亿吨标准砖和3600万吨混合料，可减少1000万立方米土壤或替代天然砂岩，可节约煤炭270万吨，新增产值84.6亿元，可创造巨大的经济效益。

众所周知，目前我国建筑固体废弃物的处理方法主要有四种:回填高程、复垦、堆山造景和回收利用。

据一些业内人士分析，与中国产生的巨大建筑垃圾量相比，中国建筑垃圾资源化利用的市场仍然很大空。如果中国建筑垃圾的资源化利用能达到欧美日韩的水平，那么这些建筑垃圾的资源化再利用就能创造万亿元的价值。

2019年两会期间，全国人大代表、河北建工集团有限公司董事长李保忠接受媒体采访时表示:“2017年，我国产生建筑垃圾约24亿吨，其中仅约1.2亿吨用作资源，利用率仅为5%左右。然而，发达国家建筑垃圾的回收率一直高于90%，日本部分地区的回收率达到100%。因此，提高我国建筑垃圾的回收水平迫在眉睫。”

相关数据显示，一些发达国家将建筑垃圾的资源化利用作为一项长期的国家战略，通过法律保障、政府支持和先进技术的开发应用来实现建筑垃圾的资源化利用。

《法治日报》记者了解到，德国早在1994年就出台了《循环经济与垃圾清除法》，对建筑垃圾进行回收利用；日本通过了《废物处理法》和《促进建筑副产品适当处理的纲要》，并从20世纪70年代开始促进建筑废物的回收利用；韩国通过《建筑垃圾回收促进法》要求使用建筑垃圾回收产品，并对未按规定使用建筑垃圾回收产品的行为进行处罚。

事实上，近年来，我国各部委也出台了关于建筑垃圾资源化利用的政策、法规和指导意见。

2011年，国家发展改革委发布了《十二五规划资源综合利用指导意见》和《散装固体废物综合利用实施方案》，明确推进建筑工程废弃物生产可再生建筑材料和透水砖砌块、混凝土、市政工程产品等道路基层材料，要求全国各地区建立健全建筑废弃物回收体系，实施建筑废弃物资源化利用项目。

2013年，国务院转发了国家发改委和住房和城乡建设部制定的《绿色建筑行动计划》，重点是“促进建筑垃圾资源化利用”。

2016年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》，提出了五年左右基本建立建筑垃圾回收利用体系的目标。

2017年，国家发改委发布《循环经济发展评价指标体系》，首次将城市建筑垃圾回收率纳入城市评价指标体系。评估结果将作为今后申请相关资金和政策支持的重要参考。

今年4月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》自9月1日起实施，增加了建筑垃圾污染防治的具体规定。将“建筑垃圾”从原“生活垃圾”分类中剔除，作为单独的一类进行管理；要求县级以上地方人民政府及其主管部门加强建筑垃圾污染防治，建立“建筑垃圾分类处理制度”、“建筑垃圾全过程管理制度”和“建筑垃圾回收制度”进行分类、利用和管理；要求建设单位编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。

今年5月8日，住房和城乡建设部发布了《关于推进建筑垃圾减量的指导意见》。为了做好减少建筑垃圾工作，促进绿色建筑和建筑业转型升级，推动新固体废物法相关精神的落实，建议“到2020年底，初步建立各地区减少建筑垃圾工作机制”。

利用技术不断创新，优惠政策吸引投资

此外，全国许多地方也相继制定了地方建筑垃圾资源化利用规划:

云南省提出，到2020年，力争将垃圾回收率提高到35%以上，基本建立餐厨垃圾和建筑垃圾回收利用体系；

安徽省提出，到2020年，省级城市建筑垃圾资源利用率达到70%以上，县(市)建设资源利用设施，资源利用率达到30%以上；

贵州省政府办公厅印发《关于加强建筑垃圾管理促进资源化利用的通知》，明确到2020年，各市(州)、贵安新区建筑垃圾资源化利用率将达到30%以上；

湖南省住房和城乡建设部发布了《湖南省建筑垃圾资源化利用发展规划(2020-2030)》，明确了湖南省建筑垃圾资源化利用的发展方向和阶段性目标。很明显，到2020年，全省计划建设37个建筑垃圾资源化利用基地，建筑垃圾资源化利用率将达到35%以上；到2025年，全省计划建设60个相关基地，资源利用率达到70%以上；到2030年，全省计划建设75个相关基地，资源利用率达到85%以上。

如何让提高建筑垃圾资源利用率的计划真正实现？中国建材工业规划研究院副院长苏提出三点建议:

首先，出台配套政策，支持建筑垃圾资源化利用技术，培育建筑垃圾资源化利用企业，加大对资源化利用企业产品销售和土地使用保障的支持力度。

其次，要充分发挥政府的主导作用，鼓励规划、设计、施工、交通、拆迁等单位积极参与，进一步加快资源利用的技术创新。组织开展建筑垃圾资源化关键技术的科学研究，努力拓宽建筑垃圾资源化利用的途径和渠道。

第三，进一步提高资源利用的市场化水平。通过税收等优惠政策吸引企业和社会资本进入建筑垃圾资源化利用行业，调动市场主体的积极性。

\”垃圾不是无用的，而是一种错位的资源.\”研究表明，每生产1亿吨建筑垃圾，可生产243亿吨标准砖和3600万吨混合料，可减少1000万立方米土壤或替代天然砂岩，可节约煤炭270万吨，新增产值84.6亿元，可创造巨大的经济效益。

众所周知，目前我国建筑固体废弃物的处理方法主要有四种:回填高程、复垦、堆山造景和回收利用。

据一些业内人士分析，与中国产生的巨大建筑垃圾量相比，中国建筑垃圾资源化利用的市场仍然很大空。如果中国建筑垃圾的资源化利用能达到欧美日韩的水平，那么这些建筑垃圾的资源化再利用就能创造万亿元的价值。

2019年两会期间，全国人大代表、河北建工集团有限公司董事长李保忠接受媒体采访时表示:“2017年，我国产生建筑垃圾约24亿吨，其中仅约1.2亿吨用作资源，利用率仅为5%左右。然而，发达国家建筑垃圾的回收率一直高于90%，日本部分地区的回收率达到100%。因此，提高我国建筑垃圾的回收水平迫在眉睫。”

相关数据显示，一些发达国家将建筑垃圾的资源化利用作为一项长期的国家战略，通过法律保障、政府支持和先进技术的开发应用来实现建筑垃圾的资源化利用。

《法治日报》记者了解到，德国早在1994年就出台了《循环经济与垃圾清除法》，对建筑垃圾进行回收利用；日本通过了《废物处理法》和《促进建筑副产品适当处理的纲要》，并从20世纪70年代开始促进建筑废物的回收利用；韩国通过《建筑垃圾回收促进法》要求使用建筑垃圾回收产品，并对未按规定使用建筑垃圾回收产品的行为进行处罚。

事实上，近年来，我国各部委也出台了关于建筑垃圾资源化利用的政策、法规和指导意见。

2011年，国家发展改革委发布了《十二五规划资源综合利用指导意见》和《散装固体废物综合利用实施方案》，明确推进建筑工程废弃物生产可再生建筑材料和透水砖砌块、混凝土、市政工程产品等道路基层材料，要求全国各地区建立健全建筑废弃物回收体系，实施建筑废弃物资源化利用项目。

2013年，国务院转发了国家发改委和住房和城乡建设部制定的《绿色建筑行动计划》，重点是“促进建筑垃圾资源化利用”。

2016年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》，提出了五年左右基本建立建筑垃圾回收利用体系的目标。

2017年，国家发改委发布《循环经济发展评价指标体系》，首次将城市建筑垃圾回收率纳入城市评价指标体系。评估结果将作为今后申请相关资金和政策支持的重要参考。

今年4月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》自9月1日起实施，增加了建筑垃圾污染防治的具体规定。将“建筑垃圾”从原“生活垃圾”分类中剔除，作为单独的一类进行管理；要求县级以上地方人民政府及其主管部门加强建筑垃圾污染防治，建立“建筑垃圾分类处理制度”、“建筑垃圾全过程管理制度”和“建筑垃圾回收制度”进行分类、利用和管理；要求建设单位编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。

今年5月8日，住房和城乡建设部发布了《关于推进建筑垃圾减量的指导意见》。为了做好减少建筑垃圾工作，促进绿色建筑和建筑业转型升级，推动新固体废物法相关精神的落实，建议“到2020年底，初步建立各地区减少建筑垃圾工作机制”。

利用技术不断创新，优惠政策吸引投资

此外，全国许多地方也相继制定了地方建筑垃圾资源化利用规划:

云南省提出，到2020年，力争将垃圾回收率提高到35%以上，基本建立餐厨垃圾和建筑垃圾回收利用体系；

安徽省提出，到2020年，省级城市建筑垃圾资源利用率达到70%以上，县(市)建设资源利用设施，资源利用率达到30%以上；

贵州省政府办公厅印发《关于加强建筑垃圾管理促进资源化利用的通知》，明确到2020年，各市(州)、贵安新区建筑垃圾资源化利用率将达到30%以上；

湖南省住房和城乡建设部发布了《湖南省建筑垃圾资源化利用发展规划(2020-2030)》，明确了湖南省建筑垃圾资源化利用的发展方向和阶段性目标。很明显，到2020年，全省计划建设37个建筑垃圾资源化利用基地，建筑垃圾资源化利用率将达到35%以上；到2025年，全省计划建设60个相关基地，资源利用率达到70%以上；到2030年，全省计划建设75个相关基地，资源利用率达到85%以上。

如何让提高建筑垃圾资源利用率的计划真正实现？中国建材工业规划研究院副院长苏提出三点建议:

首先，出台配套政策，支持建筑垃圾资源化利用技术，培育建筑垃圾资源化利用企业，加大对资源化利用企业产品销售和土地使用保障的支持力度。

其次，要充分发挥政府的主导作用，鼓励规划、设计、施工、交通、拆迁等单位积极参与，进一步加快资源利用的技术创新。组织开展建筑垃圾资源化关键技术的科学研究，努力拓宽建筑垃圾资源化利用的途径和渠道。

第三，进一步提高资源利用的市场化水平。通过税收等优惠政策吸引企业和社会资本进入建筑垃圾资源化利用行业，调动市场主体的积极性。