原标题:见证“十三五”“|棚改高潮落潮:货币化安置政策成为拐点

在2020年的政府工作报告中，关于棚户区改造的说法消失了。

但是，曾经作为保障性安居工程建设的重点，棚改的规模和速度足以被世界评价很长一段时间——从2008年开始，我国已经启动了5000多万套棚户区改造工程。

如何评价十年来棚改的进程？根据官方声明，棚户区改造不仅是一项重大民生工程，也是一项重大发展工程。棚户区改造带动了建筑材料、装饰装修和家电的有效投资和消费，促进了上下游相关产业的发展，对经济稳定增长发挥了积极作用。

棚改在快速解决民生问题的同时，有效促进了投资。另一方面，由于棚改的货币化政策，出现了“提振三四线城市房价”的争议。

7月24日，工人们在河北省遵化市棚户区改造工地工作。新华社

棚改扩建提速

从2005年开始，中国在辽宁实施棚户区改造。当时棚改的资金全部由地方政府支付，一部分由社会基金承担。当初基本都是实物安置，成本很高。

然而，在此期间，棚改仅限于几个领域，进展缓慢。

2008年国际金融危机背景下，我国开始将各类棚户区改造作为城市保障性住房项目的重要组成部分，在全国范围内大规模推进城市、国有工矿区、国有林区(林场)、国有垦区(农场)各类棚户区改造。棚户区改造成为我国保障性住房建设的主要类型，廉租房和保障性住房逐渐退出。

棚子的改造和扩建直接体现在数据上。2008年，全国开始棚户区改造，到2012年，已改造棚户区1260万个。之后2013年开始装修350万套，2014年这个数字是470万套。2015年至2018年，中国棚改项目数量一直保持在600多万套，直到2019年达到316万套。

“十三五”期间，棚改的目标任务是2000万套；2016年至2020年8月，全国各类棚户区改造2300多万套，超额完成目标任务。

据《第一财经记者》公布的统计，2016年至2019年四年间，中国棚改总投资约为6.26万亿元。

棚改的加速和扩大，离不开2015年开始的棚改货币化政策。所谓棚改货币化安置，就是政府部门以货币形式直接补偿被拆除棚户区的居民，然后居民在商品房市场购买房屋。

前住房和城乡建设部部长陈曾公开表示，棚改货币化提高了效率。人搬出棚户区后，就可以住在楼里，盖房子至少要三年甚至四年；二是可以自由选择，包括地段、楼层、新房、旧房、物业。

此外，2015年至2018年，棚改货币化对三四线城市楼市库存的化解也起到了很大作用。房价快速上涨的城市通过建造新的棚子来安置住房，从而增加了住房供应；拥有大量房地产库存的城市通过将棚户改为货币化安置，促进了房地产的去库存化。

2014年，中国棚改货币化安置比例为9%，2015年迅速上升至29.9%，2016年上升至48.5%。官方数据显示，2016年棚改货币化帮助当地政府消化了2.5亿平方米的楼市库存。

自2017年起，住建部门将不再公布我国棚改货币化安置比例。据业内估计，2017年将在60%左右，帮助消化2.5-3亿平方米的楼市库存。

棚改货币化政策的两面性

2018年，随着当地楼市库存的快速消化，棚改货币化政策的两面开始凸显。虽然有助于快速解决换棚家庭的住房问题，但也消化了当地楼市库存；但这一政策也迅速扩大了这些地区的住房需求，客观上促成了三四线城市房价的上涨。

2018年10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进棚户区改造，要求因地制宜调整完善货币化安置政策。商品房存量不足、房价压力大的市县应尽快取消货币化安置优惠政策。

关于这一政策变化，住房和城乡建设部副部长倪虹在2018年表示，对存量相对较小、房价上涨压力相对较大的城市调整优惠政策，目的是“根据不同城市的住房发展现状和水平，制定准确的政策和政策”。这不是取消货币化安置的方式，而是因地制宜调整货币化安置的激励政策。

此外，中央正在逐步缩小棚改规模。2018年，全国棚户区改造626万套，投资1.74万亿元；到2019年，全国棚户区改造项目数量已降至316万个，投资1.2万亿元。

棚改低潮，保障性安居工程继续推进

在2020年全国“两会”期间，江西省住建厅厅长卢天喜接受《中国建设报》采访时表示，自2019年以来，国家逐步收紧棚户区改造政策，中央补助资金大幅减少。2020年初，财政部发布通知，将2019年中央政府提前下达的城镇保障性住房项目补贴预算由500亿元调整为200亿元。其中，江西省补助资金减少20.3亿元，降幅近56%。

江西省这两年是“大棚改户”:2019年江西省棚户区改造开工29.3万套，居全国第一；到2020年，将重建20.42万个棚户区，继续保持全国第一。

卢天喜认为，推进棚户区改造，首先要保持中央财政支持政策的稳定。他建议棚户区改造作为民生工程继续稳步推进，在不降低中央政府对棚户区改造资金补贴水平的情况下，继续多年来的做法。

江西住房和建设部门的要求可能是普遍的，但随着旧住宅区改造日益成为中央和地方政府住房保障工作的重点，棚改的高潮逐渐消退。

旧住宅区改造已纳入保障性安居工程建设。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进旧城区社区改造的指导意见》。根据规划，“十四五”期末，结合各地实际情况，力争在2000年底前基本完成需要重建的旧城区改造任务。制图/张怡筠