江苏地方立法为加强检察机关在公益诉讼中的调查取证权提供了“法治供给”

检察官收集证据的航空摄影

诉前和解公开听证

　检察官检查扣押的穿山甲冻体及制品 

——检察机关在调查核实证据时，可以要求行政机关收集、提供，也可以自行调查核实。

——向有关单位和个人收集案件所涉及的证据材料，经检察机关负责人批准，对以后可能丢失或者难以取得的证据进行登记保存。

——有关机关正在调查的行政违法或者刑事案件，需要依法提起公益诉讼的，检察机关可以要求有关机关在调查过程中共同收集、保存公益诉讼案件的证据。

11月27日，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》在扩大案件范围、完善民事公益诉讼的诉前和解程序、分类管理公益损害赔偿等方面进行了诸多探索。

在业内人士看来，《决定》最大的亮点是为加强检察机关在公益诉讼中的调查取证权提供了江苏“样本”，为解决“侦查难”这一现实问题增添了“法律供给”。

突出显示1

扩大受案范围

截至今年6月底，江苏省检察机关共提起行政公益诉讼84起，民事公益诉讼753起。检察机关提起的公益诉讼案件占省级法院审理的公益诉讼案件的98%以上。

随着公益诉讼案件的增多，一些问题也凸显出来。案件范围狭窄，调查取证困难，配套机制不完善…

检察公益诉讼是一种全新的制度安排。我国没有专门的法律，但在民事诉讼法、行政诉讼法等法律中都有一些原则性的规定。要在实践中解决这些“瓶颈”，迫切需要立法支持。在全国范围内，18个省人大常委会发布了支持提起公益诉讼的决定，其次是江苏省，该省在去年底将发布的决定纳入了2020年立法规划的正式项目。

“省人大常委会组成人员普遍认为，为了进一步提高我省检察公益诉讼的法制化和规范化水平，维护社会公共利益，促进依法行政和严格执法，有必要作出决定。”江苏省人大常委会法工委主任王拉斯生告诉记者。

作为第一批检察公益诉讼试点省份，在五年多的实践中，江苏检察机关办理了一批颇具影响力的案件，如全国首例英雄豪杰保公益案、长江特大型鳗鱼苗公益诉讼案等，较好地维护了国家利益和社会公共利益。南京市、连云港市、扬州市、宿迁市以及几个县级市的人大常委会都出台了支持检察公益诉讼的决定。其中，南京以地方人大常委会决定的形式，在全国首次支持检察机关在“平等”以外的领域探索开展公益诉讼。除了两大诉讼法和英德保护法规定的“五大领域”外，根据最高检查和省属医院的要求。结合南京的实际情况，增加了“安全生产、历史文化古迹和文物保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵犯公益、损害民族尊严或民族情感”等以外的探索领域。\”

为适应实际需要，《决定》扩大和探索了江苏省检察公益诉讼案件的范围。一方面规定检察机关依法办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权转让、英雄烈士保护、未成年人保护以及其他领域的公益诉讼案件；另一方面，立足现实，积极稳妥扩大检察公益诉讼案件范围，要求探索处理安全生产、公共安全、文物文化遗产保护、个人信息安全等领域的公益诉讼案件。

\”《决定》还为进一步扩大公益诉讼留下了一个“接口”. \”王拉斯生说，上述条款中“以及法律规定的其他领域”和“其他领域”的表述保留了空的制度，以便与相关法律修正案衔接，拓展检察公益诉讼的法律领域。

亮点2

授权调查和收集证据

这个《决定》是江苏省检察院第一次作为发起人参与地方法规的制定。江苏省检察院党组对此高度重视，将其列为2020年党组重点工作，并成立了副检察长直接领导下的起草小组。江苏省检察院检察长刘桦多次听取汇报，主持检查委员会研究审查提交省人大常委会的决定草案，并陪同省人大常委会领导进行调研。立法历时11个月，三次调查，草案修改30多次，人大审议两次。

4月下旬，新冠肺炎肺炎疫情得到初步控制。江苏省检察院起草小组会同江苏省人大常委会监督审判委员会赴无锡、常州、镇江等地调研，召开三次座谈会，邀请相关职能部门和部分NPC代表参加。调查过程中，无锡市锡山区检察院第四检察院副厅长莫思民举报的一起案件，给几位委员留下了深刻的印象。

2019年7月，无锡市锡山区检察院立案查处一起危害环境公益的危险废物案件。经调查，相关书面证据证明，涉案企业承认生产了4吨危险废物。企业无危险废物账号，从未依法转移过危险废物。西山区检察院会同环保部门进入企业进行调查，对仓库内存放的废漆渣和废漆桶进行现场清查，发现危险废物总量为3吨。根据调查，西山区检察院计划要求企业对缺失差1吨的危险废物承担消除危险的责任。但由于检察机关无法封存已清点的3吨危险废物，涉案企业猜测检察机关的意图，连夜从外地转移约1吨危险废物，故意与原清点的危险废物混淆，放在同一仓库。西山区检察院得知后，再次统计了危险废物，总量为4吨。上述突发情况导致检察机关在办案中非常被动，甚至在危险废物混淆后无法进行同源性鉴定，案件陷入困境。

“没有强大的调查取证权，就不会有强大的公益诉讼。”莫思民感慨道:“在实践中，检察机关在遇到环境污染等问题时，往往会面临无法进门侦查的问题。有时候，即使在门内发现了污染，由于缺乏法律手段，证据也无法及时固定。”

“目前法律和司法解释对检察公益诉讼调查核实权的规定过于原则性，在办理公益诉讼案件过程中存在难以调查取证的现实困境。《决定》在现行法律框架内加强了检察机关公益诉讼的侦查措施，这是此次立法的最大亮点，也是检察机关公益诉讼侦查权的突破。”江苏省人大常委会监督司法委员会副主任张金道说。

《决定》明确规定，检察机关在调查核实证据时，可以要求行政机关收集提供或者自行调查核实，并明确规定了检察机关可以采取的七种具体调查方法，特别规定“对今后可能灭失或者难以取得的证据，经检察机关负责人批准，可以提前登记保存，并在五个工作日内作出处理决定”。同时，针对危害公共利益的同一行为，为避免多个国家机关重复调查取证，《决定》规定，行政机关、公安机关进行行政执法调查或者刑事侦查时，检察机关可以配合协商收集公益诉讼证据。这些都为检察机关在实践中解决公益诉讼侦查中的“进不去门”问题提供了途径。

2019年，江苏省检察院成功申请最高检察机关重点课题《公益诉讼侦查程序立法研究》。这一决定也部分吸收了研究成果。江苏省检察院第七检察部主任周鹤兴作为课题组成员承认，要解决公益诉讼调查取证刚性不足的问题，最理想的解决办法应该是赋予检察机关“查封涉案场所、设施”、“扣押涉案物品、文件”等刚性权力，但这很难通过地方立法来实现。“‘先行登记保存’可以说是这个地方立法的一个突破，也可以理解为次优选择。法律不足以自给自足。如何让这个规则落地，长出‘牙’，需要在实践中不断探索。”

亮点3

完善线索传递机制

袁等21人非法收购并出售国家重点保护的11种濒危野生动物穿山甲及其制品。检察机关依法提起刑事附带民事公益诉讼，要求21名被告人对非法收购、销售穿山甲及其制品造成的生态资源破坏承担连带费用88万元，得到法院支持。今年2月，该案被选为野生动物保护公益诉讼的典型案件。目前，21名被告支付的88万元资源补偿费已纳入区财政生态环境恢复非税收入专用账户管理。

“我们检察机关配合公安机关，办案效果这么好。有些情况下，由于公安机关不了解公益诉讼的作用，没有及时传递公益诉讼的线索，错过了收集办案最佳证据的机会。”在4月下旬的人大调查中，该案的组织者、常州市金坛区检察院第五检察院分院院长李莉谈了个人感受。她建议规范检察机关与公安机关之间的线索传递机制，便于检察机关提前介入，同步收集证据。

常州市公安局食品药品监管局局长沈对李力的建议作出了回应:“这是公安机关的职责。建议进一步细化线索转移标准。”

“案件线索是检察公益诉讼的来源和基础。针对检察机关在实际办案中遇到的案件线索传递不畅的问题，《决定》规定了公益损害线索传递、各国家机关信息交流等机制。《决定》明确规定，行政机关、监察机关在工作中发现检察公益诉讼案件线索，应当及时移送检察机关处理。”张金道说，《决定》还鼓励单位和个人向检察院举报，为案件提供线索。线索查证属实的，检察院可以按规定给予精神或者物质奖励。”

亮点4

公益损害赔偿金被指定用于特殊目的

在检察公益诉讼实践中，一直存在着由谁来管理、由谁来管理公益损害赔偿的问题。《决定》规定，用于公益损害赔偿的金属属于非税收入的，应当纳入预算管理；不属于非税收入的，可以纳入财政代管资金账户管理。并明确专项基金是专项的，公益损害赔偿应当用于公益修复、补偿和保护。

在公益诉讼案件中，生态环境和资源保护案件涉及空气、水和固体废物污染，往往跨越多个省市，需要跨区域合作。因此，江苏省人大常委会部分委员提出，增加办案区域合作条款，要求检察机关加强与长三角经济带和长三角地区检察机关的合作，探索完善检察公益诉讼合作机制，加强信息共享、线索传递、侦查协作、案件联合办理等。、以及促进跨区域的系统治理，所有这些都包括在《决定》中。

亮点5

规定诉前和解程序

如果侵权人在检察机关提起民事公益诉讼前主动修复受损公益，检察机关能否与之达成和解？

无锡市检察院在办理一起非法处置危险废物刑事案件时，发现涉案公司将生产过程中产生的危险废物的废墨桶出售给万某，未取得危险废物经营许可证进行处置。立案侦查后，检察机关拟提起公益诉讼。但在案件审查过程中，涉案公司表示愿意承担全部侵权责任，并希望与检察机关和解。“诉前和解符合高效维护社会公共利益的目的，有利于保护民营企业发展，减轻其诉讼负担。”无锡检察院经过公开审理，与侵权人达成和解协议。

民事公益诉讼能否和解，在理论和实践中存在不同的观点。在这一立法过程中，有一种观点认为，在检察机关提起民事公益诉讼之前，可以与侵权人就损害赔偿、公共利益修复等民事责任达成和解协议。但是，也有反对的意见。“公益诉讼毕竟涉及国家利益和社会公共利益，要有一定的条件、程序要求和监督机制。”王腊生说。最终，《决定》将达成和解协议的前提条件限定为“侵权少、损害小的民事公益诉讼案件”，并增加了公告和司法确认程序。

周和兴认为，这一规定既是对江苏检察公益诉讼实践经验的总结，也是对实践需要的回应，有利于节约司法成本，体现司法善意。

“‘详细’是地方法规的一个重要特征。该决定在这方面是突出的。除了对调查核实机制的详细规定外，《决定》进一步细化了检察机关在民事公益诉讼的诉前程序中可以纠正违法行为、进行诉前和解，既保证了诉前程序的严肃性，又丰富了检察机关履行职责的手段，为检察公益制度的进一步完善和创新提供了新的本土样本。中国政法大学检察公益诉讼基地执行主任刘一对该决定予以充分肯定。

一切努力只是为了更好的结果——12月9日，《决定》全文公布。