原标题:赢得挑战|智能增长，拓展和优化城市发展空间

■4月29日，松山湖东部工业园区启动仪式暨旗石镇重点项目开工仪式举行。图为活动现场首席记者郑拍摄。

2019年，市政府发布了《关于扩大和优化城市发展空间、加快优质发展的若干意见》一号文件，成立了“扩大空间”总指挥部。先后出台了一系列措施，加快“三旧”改造，大力推进城市更新、“两违”治理、整体整地和TOD综合开发。

过去一年，东莞在拓展和优化城市发展空间方面取得了重要突破。强化经营城市理念，设立“拓展空间”总部，建立四级指挥架构，稳步推进28个综合试点和试点项目；完成8181亩“三旧”改造，新增11702亩实施改造；完成市级土地收储1076亩，镇街(公园)收储纳入市土地储备10731亩，盘活土地11588亩；完成17站TOD综合发展规划，加快虎门高铁站、东莞火车站、松山湖北站、东莞西站、昌平火车站“香港城”等TOD项目建设

今年，我市继续关注“拓展空间”工作。今年1月召开的十四届十中全会提出，要坚持集约发展、有序布局，树立“智慧增长”、“紧凑城市”的理念，全面整合城市空间资源要素，充分利用存量空间，推进城市资源结构有序重组、效益最大化，实现经济、环境和社会协调发展。

“拓展空间”工作成效显著

松山湖东部工业园区正式启动，镇村工业园区更新改造取得重大进展，东莞TOD地块发展加快……自2019年市政府“一号文件”发布以来，东莞“空间拓展”取得显著成效。

“园区将围绕创新型制造业的启动区、工业服务业的启动区和基础设施建设的启动区进行布局。”今年4月29日，松山湖东部工业园正式启动。该公园位于珠江三角洲东岸的核心区域，总面积6520亩。这是东莞现有的公园，比大连拥有更多的土地资源。该园区由松山湖管委会统一规划、统一开发、统一招商、统一运营、统一服务，旨在为松山湖乃至东莞创造一个新的经济增长点。

松山湖东部工业园区的启动离不开松山湖功能区下城镇的土地征收、储备和整理开发。以祁市镇为例，该镇通过主要领导的个人领导，创新性地使用“一次性签名”和工厂建设补贴，探索出一套创新方法。最终，将很难完成东部工业园区七市区5个村庄6200多亩土地的总体规划。目前，园区内的土地清单也已完成约3500亩。在今年的东莞2019年综合评估大会上，奇士镇获得了“拓展空间工作”等八项单打冠军。

由于“拓展空间”的有效性，预计到2020年底，松山湖东部工业园区将具备初步的工业承载能力。到2021年，以小海湖为核心的产业服务功能板块将初步形成，产业承载能力较强。到2022年，将初步建成一个环境优美、适合商业、生活、生产与城市相结合的新区。

如果说松山湖东工业园的启动为东莞不动镇的崛起压下了“加速键”，那么北闸社区“公改M0”项目的启动，将充分证明东莞的“拓展空间”在镇村工业园的升级换代中迈出了坚实的一步。

今年3月，虎门镇北闸社区仁中岗地块的几栋旧厂房被拆除，宣告社区主导的“工改M0”工程进入新阶段。该地块的旧厂房最初由五金、电子和服装企业使用。拆除后，将定位为大规模新兴产业(M0)智能柔性制造的先行者、大湾区物联网产业枢纽集群和东莞现代服务业集群。该项目计划于今年6月开工建设，12月全面开工建设，预计未来年产值将达到180亿元。

东莞镇村工业园的转型升级，是以粤港澳大湾区建设和广东省制造业供给侧结构改革创新试验区建设为契机，大胆探索符合东莞特色的“拓展空间”之路。今年，市政府“一号文件”提出，要大力推进集体经济升级，推进乡镇工业园区改造升级和老工业基地改造升级，到2021年完成1.5万亩乡镇工业园区改造升级。就全市而言，虽然近几个月来受到了新皇冠肺炎疫情的影响，但各镇街道(园区)都十分重视疫情的防控，加快了镇村工业园的改造升级，加大了“拓展空间”工作的实施力度，提高了工作效率，促进了更可持续、更高质量的发展。

今年4月初，同时发布了《东莞市人民政府关于加快乡镇工业园区升级的实施意见》和《关于进一步推进城市更新，拓展和优化城市发展空间的若干意见》。明确指出，低效乡镇工业园区改造的核心是在三年内完成“产业转型”，拆除平整3万亩土地，开工建设2000多万平方米工业建筑，拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障，逐步建立政府推动、市场运作的“产业转型”机制，调动各方积极性。这一“意见”的发表标志着城市“空间扩张”进入“深水区”，并为促进“空间扩张”的建设提供了行动指南。

振兴和征收土地的多项措施

“拓展空间”的工作主要体现在“拓展”一词上。作为东莞参与粤港澳大湾区建设的战略支撑，作为东莞实现高质量发展的突出任务，东莞应该如何“拓展”？2019年，市政府1号文件《拓展空间40条规则》明确提出要遵循“利益共享”的原则。辽布站TOD图的转换证明了这一原则的重要性和正确性。

关晖城际辽埠站TOD地块由两个地块组成，占地142亩。该项目于2019年4月上报采购和仓储计划，并于同年11月1日成功投放市场。前后只有7个月的时间，刷新了购买和储存土地的“东莞速度”。事实上，这片土地的转让过程并不顺利。该地块在2016年办完手续后，由于种种原因，市场无法启动，影响了整个地块的规划和实施。2019年市政府“一号文件”发布后，重点是拓展和优化城市发展空间。先后成立市自然资源局和市“拓展空间”总部，通过“利益共享”发放政策红利，推动土地的成功活化，形成成功的实践经验，在全市推广推广。

辽埠站土地出让成功解决了“利益共享”问题，实现了土地收购储备、规划设计、市场引入、财政资金快速返还。突出了城市主导和城市合作在土地收购储备方式、资金来源、规划调整等方面的政策优势，形成了乡镇三级利益分配模式。

市自然资源局提出建立“城市总体规划主导、城乡两级联动”的土地储备和储备新机制，开创“城市主导、规划主导、多管齐下、利益共享、综合保护”的土地储备和储备新局面。事实上，“利益共享”是该局探索土地收购、储备和准备的新方式之一，其余包括三个方面:收购市政企业土地资产，通过司法拍卖促进土地收购和储备，以及收购和储备新的工业建设用地。

在改革的道路上，要划定重点区域和一般区域，明确市、镇两级收购储备和储备的重点，大力推进土地收购储备的四种模式，推进大面积连片收购储备和储备，加强五大流域和国有企事业单位低效闲置土地的收购储备和储备，创新多元化收购储备和储备路径。同时，引入社会力量和专业机构参与土地收购、储备、准备和市场服务的全链，提升土地准备的专业性。

顶层设计方面，去年，在“拓展空间”总部办公室成立之初，市自然资源局计划用2-3年时间，建立“四梁八柱”顶层设计，提出加强规划控制、协调征地入库、突出更新导向、科学配置资源四大指导意见，以及多项“支柱”配套政策体系。

随后，市自然资源局率先加强规划指导，以国土空间规划为关键环节，实施城市定位和城市框架，构建新的国土空间格局。换句话说，通过规划指导和规划控制，改变东莞原有的分散管理模式，明确城市、功能区和城镇街道的职责和权限。同时，进一步挖掘城市土地资源潜力，突出产业导向，科学布局，盘活存量，扩大和更新工业用地，同时加强和引导公共服务和基础设施的合理布局。创新实施刚性管控和柔性引导管理模式，实施全球密度分区和土地弹性引导机制，避免重复规划。

践行城市科学管理理念

我市土地开发力度接近极限，后备资源相对匮乏，已成为制约“海湾城市，品质东莞”建设再上新台阶和打造广东优质发展名片的重要瓶颈。如何将空间利用率从扩展类型更改为优化类型？党的十四届十中全会报告明确提出，要进一步加强土地整理工作，加快建立城市综合环境管理与城市管理的平衡关系，通过推进重点区域环境管理，提升周边地块的综合价值。

土地整理是提高土地利用效率、促进城市优质可持续发展的重要途径。随着土地开发接近极限，东莞市更加注重按照“管城市”的理念，探索流域管理的筹资机制，实现项目整体“投资大平衡”。以石马河流域土地收储工作为例，按照“管市”的理念，市自然资源局将石马河流域土地收储工作作为五大流域土地收储试点的先导。通过流域管理中专款专用、收支平衡的原则和思路，探索流域管理与土地开发平衡的新模式，通过流域管理带动土地资源的增值和增值。

随着政策的陆续出台，东莞未来的土地整理之路变得更加清晰。今年，市自然资源局将进一步落实城市科学管理理念，进一步推进开发空间拓展和优化工程，进一步挖掘土地潜力，着力解决当前土地供需矛盾，拓宽城市土地利用空间，进一步扩大土地收购储备，进一步盘活土地。计划到2020年再购买和储存10000亩土地，并振兴8000亩土地。

党的十四届十中全会报告还提出，要科学制定土地供应计划，科学安排土地市场有效供给，适当增加轨道交通TOD站周边主要平台、五大流域和重点区域的土地供应弹性。加快构建更加完善、可操作的空间拓展政策体系，继续破解土地收购储备中利益分配平衡的核心问题，探索不同收购储备模式下的利益分配形式，通过城乡三级利益共享，凝聚空间拓展合力。加快TOD综合开发工作，完成线站稳定站场TOD规划，加快城市轨道交通TOD用地出让和转让，尽快建成一批“轨道+物业”和“轨道+社区”示范工程。

今后城市更新应以“产业转型工作”为主要方向，以低效乡镇工业园升级为突破口，实施“产业转型工作”三年行动计划。今年，全市将完成7500亩“工业转型工作”。每个镇和街道将根据镇和村庄工业园区的面积分配任务，至少完成150亩。进一步解放思想，加强组织领导，充分利用省级改革创新试验区建设带来的政策红利，综合运用简政放权、财政激励、税收优惠、租金补贴等手段。要打好政策“组合拳”,加快项目审批，提高市场主体的积极性，推动“产业转型向产业转型”取得更大成效。

东莞2019年“拓展空间”成就评析：

1.试点项目稳步推进。围绕“拓展空间”的目标和任务，按照规划指导和城市管理七大类，选择了四个综合试点地区和24个试点项目。两个试点项目被列入试点地区的第一批试点项目后，又增加了两个。

2.土地流转保持稳定。创新实施住宅用地供应最终报价，加强价格控制，稳定房地产市场预期。

3.成功完成土地收购和储备任务。截至12月31日，市政府已完成5块1076亩的土地收购储备地块，超过了1000亩的年度目标。目前，各镇街道(园区)已纳入市级土地储备银行10731亩，2667亩正在办理入库手续。

4.城市更新将会加快。截至12月31日，6694亩“三旧”重建区和8764亩新增重建区已完成，分别占全省下达任务的124%和115.3%。固定资产累计投资350.87亿元。150亩以上、总用地面积14平方公里以上的74个重点更新单位已经启动，其中43个已经市政府批准。

5.充分利用并取得成果。探索推进司法查封闲置土地处置和无偿收回闲置土地。截至12月31日，11430亩土地已恢复使用，未使用土地面积降至128公顷，超过了年度目标。

6.“两违”治理得到大力推进。截至12月31日，共查处土地违法案件571件，全年共查处违法建筑2779.24万平方米，超过行政管理任务。

7.加快生态质量的提高。推进滨海湾新区申报全省海岸带综合示范区，实施东宝滨海湿地公园项目，面积12.9公顷，重点建设450米生态海堤和6000平方米滨海湿地，打造“生态宜居、生态丰产城”标杆。