原标题:完善行政非诉讼执行检察监督实施机制

李卫国

□为有效防止违法行政决策，充分保护行政相对人的合法权益，检察机关在对行政非诉讼执行案件进行监督时，应加强监督深度，不应仅限于对未在法定期限内作出裁决等程序性违法行为的监督。

近年来，虽然行政非诉讼执行案件数量呈下降趋势，但受理案件总数仍不小，行政非诉讼执行案件的检察监督一直是行政检察工作中的难点和薄弱环节。行政非诉讼执行监督机制不完善导致监督不规范、不统一，程序监督和选择性监督问题突出。针对存在的问题，笔者试图从监督的范围和内容两个方面提出完善行政非诉讼执行监督实施机制的建议。

行政非诉讼执行监督中遇到的问题

监督范围不明确。中华人民共和国最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第五条规定:“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督:…(四)认为人民法院的执行活动有违法情形的。”第二十九条规定:“人民检察院发现人民法院执行判决、裁定有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议: (一)升级管辖、指定管辖、裁定管辖异议违法的…(八)行政机关申请强制执行的行政行为是否准予的裁定违法；(九)执行裁决、决定有其他违法情形的。”上述规定将行政执行监督的对象限定为人民法院的执行活动。但是，根据十八届四中全会的决定，检察机关应当督促行政机关纠正在履行职责中违法行使或者不行使职权的行为。目前，监督范围明显包括检察机关在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权的行为。此外，根据《行政非诉讼强制执行监督专项活动报告》，全国检察机关基本实现了对行政非诉讼强制执行监督专项活动中可能出现的违法情况的全覆盖，监督对象包括法院和行政机关。监督违法情况不仅包括人民法院的审查行为，还包括行政机关的行政行为。也就是说，目前法院执行活动的监督依据和范围比较明确，但对行政机关行政行为的监督需要进一步细化，以避免实践中监督范围理解不一、发展不规范、不统一的问题。

监管深度不足。根据行政非诉讼执行监督专项活动情况通报，全国检察机关行政非诉讼执行监督案件较多，无正当理由逾期未办，应立案而未立案的。这反映出在对人民法院的审查行为、行政机关的执行行为和行政行为违法性进行监督的过程中，普遍存在的问题是监督内容多侧重于程序性问题，对法院的审查行为、行政机关的执行行为和行政行为的合法性进行实质性监督不够，监督的深度不够。

完善行政非诉讼执行的监督实施机制

明确法院相关执法活动的监督范围。在法院受理非诉讼行政执行申请的阶段，监督的内容和范围应当是申请执行的行政行为是否符合受理的有关规定，法院是否能够依法执行，是否存在立案不成立或者拖延立案等情况。由于对谁来执行生效的行政裁决以及如何执行有不同的法律规定，现阶段监督的难点在于审查法院受理的行政非诉讼执行是否合法。目前，一些法律法规规定行政机关应当向法院申请强制执行，而另一些则明确规定应当由行政机关执行。有些法律不仅授权行政机关强制执行，还规定行政机关可以向法院申请强制执行。这涉及到具有行政强制权的行政机关能否向法院申请强制执行的问题。我认为，考虑到法律授权的强制执行的目的是为了提高行政效率和迅速实现行政管理目标，应当严格适用《行政强制法》第53条的规定。只有没有行政强制执行权的行政机关才能向人民法院申请强制执行，依法被授予强制执行权的行政机关不得受理。

在法院审查中，监督的范围和内容是法院是否按照“重大明显违法”的标准履行了审查义务。审查的重点是申请人和被执行主体是否合格和正确，如申请人是否具有法律权威，是否具有独立的法人资格，能否以自己的名义申请；二、具体行政行为是否存在重大、明显的违法情形，行政机关是否存在明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据和监管依据的情形，以及《行政强制法》第五十八条和《中华人民共和国行政诉讼法解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第一百六十一条第一款规定的其他明显违法、损害被执行人合法权益的情形。

明确行政行为的监督范围。它主要包括三个方面:一是逾期申请执行的行为。根据《行政强制法》和《行政诉讼法解释》，行政机关申请强制执行，必须在被执行人法定起诉期限届满后三个月内提出。如果申请逾期，法院将不予受理，除非有正当理由。然而，在实践中，行政机关申请超期限强制执行的情况相当普遍，导致案件被驳回。逾期申请强制执行造成的损害是多方面的，不仅降低了行政效率，不能及时有效地实现行政管理目标，而且损害了第三人的合法权益或国家和社会的公共利益，甚至损害了行政机关的权威，削弱了政府的公信力。因此，检察机关应对因行政机关逾期申请强制执行而导致法院不予受理和执行的行为进行监督。争议的问题是检察机关能否对行政机关申请强制执行时的不作为进行监督。笔者认为，行政非诉讼执行是指被确定为具体行政行为的义务人在法定期限内既不起诉也不履行，行政机关申请法院强制执行的制度。只有经行政机关申请，才能算作进入非诉讼执行程序。即使行政机关在申请前未申请强制执行，也不应纳入行政非诉讼执行监督范围。

二是违法行政行为。这里所说的违法行政行为，是指经审查，法院认为原行政行为明显违法，决定不予强制执行。在实践中，法院裁定不执行行政行为后，可能会出现行政机关以相同的事实或理由作出与原决定基本相同的新的行政行为的情况。在这种情况下，检察机关应对原违法行政行为进行监督，如建议行政机关撤销原行政行为，以维护相对人的合法权益。

三是违法执行行为，即法院裁定由行政机关执行，行政机关是否怠于执行，执行方法和手段是否不当，法院裁定的行政决定所确定的执行范围和内容是否扩大，以及其他造成被执行人合法权益损失的重大、明显违法情形。一直以来，中国对非诉讼行政执行采取“裁决与执行合一”的制度。但是，2012年4月，最高法通过并实施了《关于申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》第九条，改变了“法院裁决、政府执行”的制度，形成了“裁决与执行相分离”的制度。对于仲裁与执行分离模式下行政机关执行行为的性质，权威观点认为，《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围包括“对行政强制执行的不满”，该项中的行政强制执行仅指行政机关的强制执行，不包括法院的非诉讼强制执行。也就是说，仲裁与非诉讼行政执行分离模式下的“政府执行行为”难以顺利进入行政诉讼受案范围。实践中的观点也认为，审判与裁定分离模式下行政机关的组织实施行为属于法院司法行为的延续，不属于行政诉讼的受案范围。在此基础上，检察机关可以对行政机关“执行不力、执行方法和手段不当、法院裁定的行政决定扩大了执行范围和内容，以及其他造成被执行人合法权益损失的重大、明显违法情形”进行监督。

加大监管力度。根据《行政诉讼法解释》第160条，法院在审查非诉讼行政执行案件时采用合法性审查标准。但是，在司法实践中，由于申请强制执行的案件数量过多、法院审查法官少的客观情况、审查标准把握不严等因素，“大量案件的书面审查无法确认行政决定的合法性”，导致许多存在实质性问题和程序性缺陷的案件进入强制执行程序。基于这些问题，《行政诉讼法解释》第一百六十条第二款和《行政强制法》第五十八条规定，人民法院应当对可能裁定不予执行的案件进行实质审查。然而，在实践中，法院的司法审查力度尚未完全达到“最大限度地防止违法具体行政行为进入执行阶段”的目标。为有效防止违法行政决策，充分保护行政相对人的合法权益，检察机关在监督行政非诉讼执行案件时应加强监督深度，不应仅限于对未在法定期限内作出裁决等程序性违法行为的监督。监督应包括严格审查行政机关的主体资格、证据材料的合法性、适用法律的合法性等。，以及行政机关存在的程序性缺陷、适用法律的错误、限制或剥夺相对人的权利、申请执行的主体不明确甚至错误。

(作者是云南省曲靖市人民检察院检察长、助理检察长)